460 posłów i 100 senatorów… no i tyle dokładnie osób siedzi w naszym parlamencie, i to akurat oni decydują o każdej ustawie, która i tak później dotyka naszego portfela, podatków czy emerytur. Pytanie, jak to wszystko się kręci w Sejmie i Senacie, wraca raczej za każdym razem, kiedy robi się głośno o jakiejś ustawie, a odpowiedź jest w sumie prostsza, niż wygląda, gdy patrzymy sobie na transmisję z sali plenarnej.
Zacznijmy od podstawy: parlament mamy dwuizbowy. Pierwsza izba to Sejm, druga to Senat, a obie wybieramy w wyborach powszechnych na cztery lata. Konstytucja z 1997 roku rozdziela ich kompetencje jakoś tak nierówno… i to właśnie ta nierówność tłumaczy większość politycznych przepychanek wokół ustaw.
Sejm liczy 460 posłów i to on rządzi ustawami
Artykuł 96 Konstytucji mówi krótko: „Sejm składa się z 460 posłów”. Wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie, proporcjonalne i odbywają się w głosowaniu tajnym. A posłem zostać może obywatel, który najpóźniej w dniu wyborów skończył 21 lat. I tyle.
Mandaty rozdziela się metodą d’Hondta, która — w skrócie — premiuje większe ugrupowania. Żeby w ogóle wejść do podziału mandatów, pojedyncza partia musi przekroczyć 5 procent głosów w skali kraju, a koalicja 8 procent. Komitety mniejszości narodowych są z tego progu zwolnione i dlatego niemiecka mniejszość potrafiła zdobyć mandat przy wyniku poniżej progu.
Sejm pracuje na posiedzeniach, a między nimi w komisjach. No i to właśnie w komisjach toczy się ta prawdziwa robota nad treścią ustaw, bo tam zgłasza się poprawki, przesłuchuje ekspertów, ściera się projekty. Pracami izby kieruje Marszałek Sejmu, którego posłowie wybierają na pierwszym posiedzeniu nowej kadencji.
No i co istotne — Marszałek Sejmu to druga osoba w państwie po prezydencie. Kiedy prezydent nie może sprawować urzędu, to właśnie Marszałek Sejmu przejmuje jego obowiązki. Pokazała to praktyka ostatnich lat, kiedy kwestie zastępstwa głowy państwa wielokrotnie wracały w debacie publicznej.
Senat ma 100 senatorów i jeden mandat na okręg
„Senat składa się ze 100 senatorów” — tak samo zwięźle stanowi artykuł 97 Konstytucji. Tutaj jednak ordynacja jest zupełnie inna niż w Sejmie. Kraj dzieli się na 100 jednomandatowych okręgów, a w każdym mandat zdobywa po prostu ten kandydat, który dostał najwięcej głosów.
Czyli prosta większość, bez progów i bez przeliczania na mandaty. Dlatego wyniki w Senacie bywają mniej proporcjonalne niż w Sejmie i często prowadzą do tak zwanego paktu senackiego, a mianowicie: kilka ugrupowań wystawia wspólnego kandydata, żeby nie rozbijać głosów. Mechanizm jednomandatowych okręgów senackich szczegółowo opisuje serwis prawniczy Prawo.pl.
Senatorem zostać może osoba, która skończyła 30 lat. To dziewięć lat więcej niż w przypadku posła i w sumie jeden z niewielu formalnych progów, które odróżniają kandydatów do obu izb. Senat też wybiera własnego marszałka i pracuje w komisjach, choć jego kalendarz jest raczej spokojniejszy niż ten sejmowy.
W praktyce Senat bywa nazywany izbą refleksji albo izbą zadumy. Sam z siebie nie ma mocy, żeby uchwalić ustawę, ale ma narzędzia, żeby ją spowolnić, poprawić albo na jakiś czas zablokować.
Tak wygląda różnica między izbami w liczbach
Najłatwiej zobaczyć tę ustrojową asymetrię, kiedy zestawimy obie izby obok siebie. Poniższe dane wynikają wprost z Konstytucji i Kodeksu wyborczego.
| Cecha | Sejm | Senat |
|---|---|---|
| Liczba członków | 460 posłów | 100 senatorów |
| Minimalny wiek kandydata | 21 lat | 30 lat |
| System wyborczy | proporcjonalny (d'Hondta) | większościowy (JOW) |
| Próg wyborczy | 5% partia, 8% koalicja | brak progu |
| Kadencja | 4 lata | 4 lata |
| Czas na rozpatrzenie ustawy | inicjuje i uchwala | 30 dni |
Droga ustawy zaczyna się w Sejmie, nie w Senacie
Każdy projekt ustawy trafia najpierw do Sejmu. Prawo inicjatywy ustawodawczej ma rząd, grupa co najmniej 15 posłów, Senat, prezydent oraz grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli w ramach inicjatywy obywatelskiej.
Sejm rozpatruje projekt w trzech czytaniach. Najpierw mamy ogólną debatę, potem prace w komisji z poprawkami, a na końcu głosowanie nad całością. Standardowo ustawę uchwala się zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, czyli przy kworum 230 osób.
I dopiero kiedy Sejm to uchwali, ustawa wędruje do Senatu. No i tu zaczyna się drugi etap, ten, który decyduje o tym, jak szybko prawo wejdzie w życie.
Senat ma 30 dni na decyzję. Może przyjąć ustawę bez zmian, wprowadzić poprawki albo odrzucić ją w całości. A jeżeli w ciągu tych 30 dni nie zrobi nic, to ustawę uznaje się za przyjętą w brzmieniu uchwalonym przez Sejm.
Weto Senatu Sejm potrafi odrzucić bezwzględną większością
I tu kryje się sedno tego układu sił między izbami. Kiedy Senat odrzuci ustawę albo zgłosi do niej poprawki, sprawa wraca do Sejmu… a Sejm ma ostatnie słowo.
Sejm odrzuca stanowisko Senatu bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Bezwzględna większość oznacza, że głosów „za” musi być więcej niż „przeciw” i wstrzymujących się razem wziętych. To wyższa poprzeczka niż zwykła większość, ale niższa niż większość kwalifikowana.
Dlatego silna większość sejmowa jest w stanie przepchnąć ustawę nawet wbrew Senatowi. A kiedy rządząca koalicja ma w Sejmie cienką przewagę, to weto Senatu staje się realną przeszkodą i potrafi zatrzymać projekt na całe tygodnie.
Po przejściu przez obie izby ustawa trafia do prezydenta. Głowa państwa ma 21 dni na podpis. Prezydent może też skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego albo zawetować ją i odesłać do Sejmu, a wtedy izba odrzuca weto prezydenckie większością 3/5 głosów. Mechanikę prezydenckiego weta i jego polityczne skutki regularnie analizuje RMF24.
Konstytucję zmienia się dopiero przy większości 2/3
Najwyższy próg dotyczy ustawy zasadniczej. Zmiana Konstytucji wymaga w Sejmie większości co najmniej 2/3 głosów w obecności połowy posłów, a w Senacie bezwzględnej większości w obecności połowy senatorów.
I ta poprzeczka jest celowo tak wysoka. Twórcy Konstytucji chcieli, żeby fundamentu państwa nie dało się przestawić zwykłą sejmową arytmetyką jednej kadencji. Dlatego od 1997 roku ustawa zasadnicza była zmieniana zaledwie dwukrotnie.
Obie izby spotykają się też wspólnie, jako Zgromadzenie Narodowe. Dzieje się tak między innymi wtedy, kiedy prezydent składa przysięgę, kiedy Zgromadzenie uznaje trwałą niezdolność prezydenta do urzędu albo kiedy stawia go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu.
Czteroletnią kadencję obu izb można też skrócić. Sejm może rozwiązać się sam uchwałą podjętą większością 2/3 głosów, a w określonych sytuacjach kadencję skraca prezydent — na przykład wtedy, gdy parlament nie zdoła powołać rządu albo nie uchwali budżetu w terminie. No i skrócenie kadencji Sejmu oznacza automatycznie skrócenie kadencji Senatu, bo obie izby idą do wyborów razem.